《四川省气候资源开发利用与保护办法》 立法说明

一、制定的必要性和可行性

(一)气候资源开发利用与保护立法是保护自然环境、维护生态平衡和合理利用自然资源的需要

气候资源主要指大气中的光资源、热量资源、降水资源、风能资源和太阳能资源，是一种宝贵的自然资源,具有可再生性、可开发性,同时也具有脆弱性和地域差异性。合理开发利用气候资源，可以取得良好的社会、经济、生态效益，造福于人类。例如:农业种植的气候区划，目前发展迅速的风能、太阳能的开发利用等等，都是人类有效利用气候资源的典型例子，给社会带来了良好的经济效益，提高了人民生活质量。

随着社会经济的发展和科学技术水平的提高，人类对气候及其规律性的认识逐步深入，特别是在当今资源短缺、矿物能源带来严重环境问题的情况下，越来越认识到气候资源的利用价值。近年来，我国政府积极倡导循环经济、提高资源开发利用效率。可以预见，今后气候资源作为一种基础性的自然资源将成为人类获取新能源和弥补其他资源不足的一种新途径。

但是，气候资源对人类活动影响具有很强的敏感性和脆弱性，一旦对气候资源开发利用超过一定限度，就会破坏生态环境，进而导致气候资源和生态系统的破坏。从20世纪下半叶以来，由于人口不断增长，人类活动的增加，温室气体的排放，生物圈、大气圈、岩石圈、冰雪圈间的良性循环被破坏，加剧了全球气候变化，这种变化已经对气候资源的分布产生了影响，超出了气候自然变化的更替能力,有的影响甚至是不可逆的。这对人类而言是一种灾难性的影响。

因此，通过气候资源开发利用与保护立法，协调好气候资源开发、利用和保护中的各种关系，就能达到气候资源的高效合理利用，避免“先开发后保护”、“先建设后治理”的传统经济发展模式出现，意义深远而重大。

(二)气候资源开发利用与保护立法是进一步完善法律法规，推进气象依法行政的需要

开发利用与保护气候资源需要运用法律制约、政策引导、科学技术等多种手段。《中华人民共和国气象法》第六章专门对气候资源的开发利用和保护作出了规定，但是规定比较原则，概括性很强，缺乏具体的操作措施。气候资源开发利用中所涉及的政府及相关部门职责、气候资源探测、气候资源调查和规划，气候预测和评价、资料汇交、开发利用气候资源、保护气候资源的具体措施等法律事项，在《中华人民共和国气象法》中未做出具体规定，使我省气候资源开发利用与保护工作的开展存在很多无据可依的情况，有必要对上述事项进行法律规范。同时，考虑到气候资源的地域差异性和地方经济发展水平的差异，很有必要制定地方性法规、规章，使气候资源开发利用与保护工作规范化、制度化和具有可操作性，也有利于各级领导提高科学的决策能力。

目前，全国和部分省区市已开展了气象资源开发利用和保护方面的立法工作。中国气象局组织编制的国务院行政法规立法调研论证项目《气候资源条例》已完成送审稿。部门规章《气候可行性论证管理办法》已自2009年1月起施行。广西制定出台了省政府规章，黑龙江、西藏、山西、贵州出台了地方性法规，吉林、河南、陕西、江苏等省也开展了气候资源开发利用与保护的立法工作。根据中国局《气象立法规划(2011-2020年)》，“十二五”期间计划出台法律《气候资源法》，行政法规《气候资源开发利用和保护条例》、《气候可行性论证条例》，部门规章《风能太阳能监测预报管理办法》、《气候资源普查与区划办法》等。由此可见，加快我省气候资源开发利用与保护的立法乃是大势所趋，迫在眉睫。

(三)气候资源开发利用与保护立法是推进改革，实现气候资源和社会、经济协调发展的需要

党的十六届三中全会提出了坚持可持续发展的科学发展观，统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系。党的十七大强调要深入贯彻落实科学发展观，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐。党的十八届三中全会进一步明确坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，是全面深化改革开放的总部署、总动员，对推动中国特色社会主义事业具有重大而深远的影响。全会决定提出政府要加强发展规划、政策等制定和实施，加强公共服务、社会管理、环境保护等职责;加快建立生态文明制度，健全生态环境保护的体制机制;健全公共安全体系，健全防灾减灾救灾体制等改革要求，促使我们要进一步推进公共气象服务、加快气候资源立法步伐。我们要认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，紧密配合省政府做好气候资源立法工作，为四川经济建设、社会发展和人民福祉保驾护航。

当前我省经济社会发展与资源不足的矛盾越来越尖锐，生态与环境恶化的形势十分严峻，随着工业化、城市化进程加快，自然资源大量消耗，排放的污染物更多，给生态环境造成了很大压力。环境污染和生态破坏对气候资源造成了许多负面影响，比如:不合理开垦、滥伐森林、截流水域等，导致土壤沙化、湿地消失、水土流失等严重后果。不合理的产业布局、城市规划改变了光、热、水等的分布与流通路径，导致城市热岛效应和高大建筑物之间的狭管效应，造成局域气候改变，气候资源可用价值降低等。

再如，许多城市规划、区域经济、重大工程、能源开发、农业产业结构等项目的开发和建设未进行气候可行性论证，没有充分考虑气候影响，一方面对天气气候的影响估计不足，使得开发建设后与气候条件不相符而达不到预期效果，或者在出现重大气象灾害时，相关项目将会受到严重影响，造成巨大经济损失，甚至会造成严重的人员伤亡。另一方面，大型项目开发建设又会直接或间接地改变或影响局地或区域气候，而区域气候的变化有可能导致局地气象灾害的增加，使得整个自然环境发生改变，从而影响到可持续发展。

例如:在2008年特大冰雪灾害中，造成电网大面积受损的一个重要因素是对天气气候灾害估计不足，设计标准低于灾害防御要求。又如:黑龙江沙兰镇小学建设因没有进行气候可行性论证，校址选择在低洼处，2005年，在洪水灾害中造成105名小学生死亡的严重后果。又如我国的京西电厂，建于山区，由于设计选址时没有认真论证气象条件而盲目施工，待基建完成发电机投产运行时，发现烟体滞留在山谷里，造成周围严重空气污染，只好被迫减少发电机组，造成投资的巨大浪费。此外，在我省还发生一些城市遭受内涝之患，其主要原因是市政规划建设未能充分考虑当地的气候特点和气候变化所造成;我省一些污染严重的工厂选址在城市的盛行风上游区域，对城市空气造成污染，恶化了人居环境。

诸如此类，不尊重自然，不科学趋利避害的行为，不仅会造成经济损失，而且严重影响了可持续发展，对全面深化改革开放，实现气候资源和社会、经济协调发展造成极大的制约和影响，因此急需我们高度重视和切实加强气候资源开发利用与保护工作，加快立法步伐。

(四)气候资源开发利用与保护立法是加快四川经济社会发展，实现可持续发展的需要

当前，我省正处于加快经济发展、全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇建设步伐不断加快，经济规模日益扩大，加强气候资源开发利用与保护立法显得尤为重要和关键。通过立法及实施，科学有效地管理气候资源，充分发挥气候资源的作用，不仅能减少或避免对气候资源的破坏，更能取得良好的社会、经济效益，促进社会、经济和环境的协调发展。

近年来，我省气候资源开发利用与保护工作虽然已经开展，但离全面深化改革开放，加强公共气象服务、生态环境保护和防灾减灾的目标和要求，尚存在较大的差距。主要表现在:全社会气候资源开发利用与保护的意识不强;气候资源开发利用与社会经济发展不相适应，潜力没有发挥出来;气候资源的保护还未引起足够的重视，措施不到位;合理开发利用和保护气候资源，应对气候变化的体制机制不健全等等，因此，根据我省的实际情况，因地制宜的制定我省气候资源开发利用与保护的政府规章，依法规范气候资源开发利用和保护行为，是十分必要而紧迫的任务之一。

我们应提前警觉气候变化以及对气候资源破坏可能给我省经济发展造成的影响，把气候资源的规划利用纳入我省国民经济和发展规划，政府在制定社会经济发展政策和建设计划过程中，有必要考虑气候及气候变化的影响，把气候资源的开发利用与各级政府的重大政策制定与实施结合起来，综合运用法律、行政和经济的手段，管理气候资源。

二、立法目的和基本原则

《办法》立法的目的:一是提高全社会气候资源保护和合理开发意识，规范人们气候资源保护和开发利用的行为，促进全社会对气候资源无意识的利用转向有序的开发利用;

二是建立科学的气候规划和气候区划制度、气候影响评价制度和监督管理制度，并通过有效的法律手段和法律程序，为决策部门、规划建设部门提供规范的科学依据，增强科学决策能力;

三是拓宽我省气候资源的利用领域和提高气候资源利用率，以及趋利避害，有效地实现气候资源、环境和社会经济的协调发展;

四是加强监督，对违背自然规律的资源开发利用造成气候生态环境破坏行为进行惩处。

立法的基本原则主要体现在:

一是气候资源的开发利用与保护并重，协调进行。

二是突出政府领导和部门责任，强化行政管理。

三是原则性与操作性有机结合。在气象法和相关法律法规规定的原则下，对开发利用和保护气候资源的措施进行细化，增强可操作性。

三、立法拟解决的主要问题和规范的主要内容

(一)关于气候资源的概念。

准确界定气候资源的概念是明确《办法》的适用范围的前提，概念不清，直接影响了对气候资源的开发利用和保护。我们参阅了《气候资源管理大纲》、《气象与可持续发展》等文件和有关专业书籍，征求了相关专家的意见，并参考了中国气象局正在起草的《气候资源条例》，在《办法(草案)》中将气候资源界定为:气候要素中可被开发利用的太阳能、风能、热量资源、云水资源和大气成分资源等。

(二)关于气候资源开发利用和保护的管理体制。

气候资源开发利用和保护涉及多部门、多行业，根据《中华人民共和国气象法》第五条关于“气象主管机构负责本行政区域内的气象工作”，“其他有关部门应当接受同级气象主管机构对其气象工作的指导、监督和行业管理”的规定。《办法(草案)》明确规定:“县级以上人民政府应当加强对气候资源开发利用与保护工作的组织、领导和协调，将其纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算。县级以上气象主管机构负责本行政区域内气候资源开发利用与保护的监督管理。县级以上地方人民政府其他有关部门应当按照职责分工，做好本行政区域内气候资源开发利用与保护的有关工作。”

(三)关于气候资源监测、评价和区划。

气候资源监测是整个气候资源开发利用和保护工作的基础，《办法(草案)》对气候资源的监测和气候资源状况公报进行了规定。同时，我省地形复杂，气候具有强烈的地域差异，开展气候资源调查和区划工作，明确各生产领域对气候资源的不同具体要求和各地气候资源的分布特点，将有助于当地因地制宜，合理开发利用气候资源，保护生态环境，提高经济社会可持续发展的能力和水平。《办法(草案)》对气候资源的调查、区划分类、区划内容等进行了规定。

(四)关于对气候资源规划。

气候资源开发利用和保护规划是各级政府组织气象主管机构及政府有关部门共同编制的，也是在一定时间内，气候资源开发利用方向和保护工作重点的指导性文件。制定气候资源开发利用和保护规划，是政府依法加强领导、落实有关政策，协调各部门工作，开发利用和保护气候资源的重要途径和手段。为了科学合理地开发利用气候资源，避免盲目建设，《办法(草案)》对规划编制、规划内容、区划利用进行了规范，增强了可操作性。

(五)关于气候可行性论证。

合理有效保护气候资源，对于保护生态环境，将我省建设成为长江上游生态屏障有着极其重要的意义。为了加强对气候资源的保护，《办法(草案)》在明确各级政府保护气候资源的责任和义务的同时，重点对气候可行性论证工作进行了规范。气候可行性论证是《中华人民共和国气象法》规定的一项重要的气候资源保护制度，通过加强项目的环境适应性评估，避免气象灾害对局地气候的影响、保护气候环境、保护气候资源。为了更好的实施这一制度，强化对气候资源的保护，增强制度操作性，根据《中华人民共和国气象法》第三十四条的规定，并参照《气候可行性论证管理办法》(中国气象局2008年第18号)，《办法(草案)》对需要进行气候可行性论证的规划和建设项目范围进行了规定。

(六)强化法律责任。

为了更好的开发利用与保护气候资源，使各项制度得以落实，《办法(草案)》对不按照国家相关规定向气象部门汇交气候资源探测资料、非法发布气候状况公报、未按照规定进行气候可行性论证、破坏气候资源探测环境等违法行为，规定了严格的法律责任。同时，对气象主管机构和有关部门及其工作人员在气候资源管理工作中的违法行为规定了相应的处罚。

四、起草过程

我省于2007年启动气候资源开发利用与保护的相关立法工作，2013年《办法》列为省政府规章立法调研论证项目，2014年列为省政府规章立法制定项目。多次组织对代拟稿草案进行修改完善，并发文先后征求了成都、攀枝花、阿坝、甘孜、凉山州(市)人民政府，省发展改革委、教育厅、科技厅、民政厅、财政厅、国土资源厅、环境保护厅、住房城乡建设厅、交通运输厅、水利厅、农业厅、林业厅，省安全监管局、民航西南地区管理局，中科院成都分院、省社科院、省农科院，四川农业大学、成都信息工程学院等单位意见。同时还通过走访、调研、座谈、征询等方式广泛征求意见，从反馈情况看，社会各界普遍赞同和支持立法，并提出了立法建议或意见。省气象局对收集的意见或建议进行了认真研究，并再次修改完善了代拟稿草案。